一、何為PPP？

2014年9月財政部下發《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》，把政府與社會資本合作模式定義為“PPP模式”。

根據財政部2014年11月份印發的《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》規定，PPP模式運作方式主要有三類：

一是管理外包類，具體有委托運營（Operations & Maintenance，O&M)和管理合同(Management Contract，MC)，但主要是針對存量公共資產的運營、維護或用戶服務職責的委托，政府負責公共資產的全部投資。

第二類是永久私有類，是指社會資本或項目公司永久擁有PPP項目的所有權，不存在移交的問題，具體有BOO（建設-擁有-運營）模式，但必須在合同中注明保證公益性的約束條款。

第三類是特許經營類，主要是通過政府機構或社會資本就具體的PPP項目發起成立一個特許經營公司（SPV），由該項目公司負責PPP項目的融資、建造和運營事項，在特許經營期限期滿后，項目公司需要進行項目資產移交。根據項目公司是否參與建設以及是否擁有所有權，具體可分為BLT、BTO、BOT/BOOT、TOT、ROT，其中BOT（建造—運營—移交）模式占比最大，達到74%。特許經營類是我國PPP項目運作采取的主要模式，為此，2015年4月，發改委、財政部、住建部、交通部、水利部和人民銀行聯合發布關于《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，對基礎設施和公用事業的特許經營活動進行規范。

PPP項目主要針對基礎實施和公共服務類具有公益性的項目。在《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》和《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》中都明確了PPP模式主要適用于公共服務、基礎設施類領域，2015年5月，《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見》發布，自此，PPP模式在我國進入快速發展期。

PPP項目收益主要來源于使用者付費、可行性缺口和政府付費三塊，分別對應經營性項目、準經營性項目和非經營性項目。在《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》中，政府鼓勵通過BOT/BOOT等特許經營的方式運作經營類和準經營類的PPP項目，對非經營類的PPP項目，鼓勵通過政府購買服務的方式解決，主要有BOO、委托管理等。

我國PPP項目運作模式圖

注：

1、根據財政部PPP項目數據庫的統計，目前已入庫項目中可行性缺口補助占比達到48%，政府付費占比達到27%。

2、一般情況下，基礎設施和公用事業特許經營期限最長不超過30年。

PPP模式的提出和大力推行，與化解我國地方政府債務風險和政府職能轉變有很大的關系。為了大幅度減輕政府財政資金壓力，2014年國務院43號文和2015年執行的新預算法，明確規定地方政府舉債融資機制主要針對公益性事業，融資方式僅限于政府舉債、PPP和規范的或有債務，并且明確剝離地方政府融資平臺的政府融資功能，融資平臺的債務不在計入政府債務，財政資金不再為融資平臺的債務買單。整體原則就是，對于公益性項目，能夠市場化運作的，一定會市場化，無法完全市場化的就考慮政府舉債和PPP來運作，盡量減少地方政府財政資金壓力。

需要進一步指出的是，政府參股特許經營公司的所形成的債務不屬于政府債務，也不屬于政府或有債務，主要依賴政府財政補貼，納入相應的政府預算管理，這就進一步凸顯了PPP模式大力推行的邏輯。

PPP模式本質上是一種風險共擔的模式，政府更多的是負責項目的管理、協調和監督，項目建設期真正提供資金支持的比例有限，主要是以政府補貼的形式。根據《國務院關于固定資產投資項目試行資本金制度的通知》（國發[1996]35號）和《國務院關于調整和完善固定資產投資項目資本金制度的通知》（國發[2015]51號）的要求，PPP項目最低資金本的比例只有20%，政府以財政補貼的形式投資資本金的比例只會更低。

社會資本方負責解決項目融資問題，這也正是政府大力推行PPP模式的初衷之一。具體包括項目公司資本金投入和債務資金的籌集，資本金主要來源于PPP項目發起人入股資金、政府相關事業單位投資、財政補貼以及PPP基金的股權投資，一般比例為20%到30%，其余的主要通過貸款方式實現，主要包括銀行的貸款和項目發起公司的委托貸款。

根據《PPP項目通用合同指南》，PPP項目社會資本方主要有符合條件的國有企業、民營企業、外商投資企業、混合所有制企業或其他投資、經營主體，基金和金融機構包括在其他投資主體中。但國有企業仍是PPP項目主要社會資本方，民營企業的參與度較低。根據明樹數據統計，2017年社會資本中，國企總成交規模占比達到77.1%，10大資本投資人中9家都是國有企業。并且這些參與投資的社會資本實際上就是建設和運營PPP項目的相關公司。根據相關研究顯示，社會資本中有71%是項目的實際承建方，16%為PPP股權投資基金，7%為運營商出身的企業，也就是說，國有大型工程承包商是PPP項目的主要參與方，民營社會資本和其他主體的參與度還有待提升。這些大型的承包商一般具有設計、施工、運營等全產業鏈的服務能力，同時具有很強的外部融資能力，例如中國建筑、中國中鐵、中國交建、中國鐵建等。

在社會資本方的融資渠道中，銀行通過貸款、資產計劃或信托計劃提供了絕大部分資金供給，實際上是PPP項目最大的出資方。然而，2017年第四季度，財政部下發的《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（92號文），中國人民銀行協同銀監會、證監會、保監會和外匯局聯合發布的《關于規范金融機構資產管理業務的指導意見（意見征求稿）》，以及國資委公布的《關于加強中央企業PPP業務風險管控的通知》（192號文），加強了對PPP項目資金來源的監管。92號文規定PPP項目的資本金不能通過債務性資金籌集。資管新規意見稿中更是通過多條措施直接消除了由于不同金融機構資管產品杠桿比例不一致帶來的多層嵌套和通道業務，實際上限制了銀行通過資產計劃多層嵌套投入的PPP資本金。國家發改委、財政部PPP項目庫專家張繼峰判斷，在融資渠道受限的情況下，2018年PPP項目融資尤其是項目資本金融資或將進入低谷期。

綜上所述，PPP項目涉及資金大、投資周期長，解決項目資金和融資問題是確保項目實際落地的關鍵。這一方面要求中標的社會資本方要有很強的融資能力，尤其是在外部市場融資渠道受限的情況下；另一方面也需要政府為PPP項目創造良好的外部市場環境，更需要政府把控好PPP項目的入庫標準和質量，因為項目本身的現金流和收益情況仍是獲取項目融資的關鍵。

作者|J先生，來自上海攀成德企業管理顧問有限公司

本文由微信公眾號【勘察設計前沿】原創。